在依法治国方针指引下不断探索的邮电法制建设





上海邮电经济研究会顾问   刘造时
 
      “文革”浩劫结束,党中央痛定思痛,总结“无法无天”祸国的沉痛教训,提出了“依法治国”的方针,邮电系统作为国家的重要信息部门,闻风而动,自上世纪80年代初起,即在此方针指引下,不断探索邮电的法制建设,30年过去了,回眸这一段历程,“前事不忘,后事之师”,深觉有些事应该记一记,留下来,以供日后的参考。

      建国以前,邮电系统在国民党政府的各部门中,相对来说,在管理上比较严格,除有一整套内部的规章制度外,并由国家立法,制定了全国性的《邮政法》与《电信法》。于1929年(民国18年)公布《电信条例》,1958年(民国47年)进一步公布《电信法》则在迁去台湾之后;于1935年(民国24年)公布《邮政法》。以上《电信条例》、《电信法》及《邮政法》,之后虽历经修正,但基本内容未动。建国以后在“彻底废除旧法统”的历史条件下,国民党的《电信条例》、《邮政法》自觉无例外地被全部废止了,从兹,邮电就中能凭规章制度行事?!拔母铩逼诩?,在“打破旧框”的号召下,规章制度也被打碎了。无法可依,无章可循,导致邮电通信无可比拟的损失。雨过天晴,改革开放,拨乱返正,邮电法制建设在探索中开始起步。

《邮政法》与《电信法》

      法制建设,首先要“有法可依”,制定《邮政法》与《电信法》就率先被提上议事口程,在研究制定过程中,曾强碰到以下几个问题。

      (一)制定发布的时机问题。有主张从速从快,力求早日出台以应急需,即使粗糙些也无妨,可以从无到有,再逐步修正完善,提出“恶法胜于无法”的论点。有主张改革伊始,情势尚不明朗,以从缓稳妥为宜,以免受制于不成熟法律的束缚,为其所误,提出“无法胜于恶法”的论点。实践的结果,邮政实施了前一论点,《邮政法》在“文革”后复出的老邮政总局局长苏幼农的力主与全国人大委员对邮政的国情支持下,于1986年12日2日即通过公布了,成为全国较早实施的,由国家立法的部门法律之一。23年后,随着形势的发展,原《邮政法》于2009年4月24日复经人大常委会修订公布,充分体现了法律的稳定性与可变性的统一。

      至于电信,由于涉及公用网与专用网之间的关系问题,及技术飞速发展带来的复杂情况,事实上实践了后一论点,尽管《电信法》于1980年即着手起草,几乎与《邮政法》同步,而时隔31年,至今仍尚“犹抱琵琶半遮面”还处于人大讨论之中,仅于2000年9月25日经国务院通过,公布了作为行政法规的《电信条例》,不但其层次与权威性低于国家立法,且其内容在时隔10年之后,也日显严重滞后于客观形势,既引起社会的普遍不满,也阻碍了电信的发展,值得我们深思。

      (二)内容的详简问题。一种主张,法律通过不易,应一步到位,力求详尽、完善、具体,并富操作性。一种主张“法无完法”,不妨先简后繁,先原则后具体,争取早日出台再逐步完善,《邮政法》的制定,采取了前一种观点,草拟过程中,着重考虑全局性、根本性、原则性的问题,对一些必需的、吃得准的问题,订出具体条款,对一些前瞻性、发展性、可能有变化的问题,则订得原则些、笼统些以求留有余地。这样,出台是容易了,但势必导致详尽不足,操作性差的缺点。好在立法程序上,有国家法律可由行政法规予以补充的规定,于是于1990年11月12日由国务院发布了《邮政法实施细则》,《实施细则》并进一步规定:“邮电部可以根据本细则制定有关规章”,从而在一定程度上弥补了这一缺憾。

      至于电信,面对更复杂多变的客观形势,《电信条例》的制定,更不可能详尽完备,祗能针对一些迫切需要解决的热点问题先作一些必不可少的规定,对一些难点问题,则不得不加以回避,可是留下不少隐患和矛盾,延至今日自然更难满足应有的需要了。

      (三)先地方后全国的问题?!队收ā酚搿兜缧欧ā肥艄伊⒎?,事关全局,立法程序严格复杂,非短期可成,而各地邮电通信又急需法律的规范、保障,“近火等不及远水”,在此情况下,1988年上海邮电管理局在市政府、市人大的支持下,率先制定通过了作为地方法规的《上海市?;ず头⒄褂实缤ㄐ殴娑ā?,此举得到了当时邮电部的高度重视与肯定,大力加以推广,随后遍地开花,辽宁、西藏、黑龙江、江西、浙江、湖南、天津、福建、河南等省市也纷纷制定了相应的邮电地方规,因地制宜,切合实际,既满足了当时当地邮电通信的需要,也为全国性的《邮政法实施细则》及《电信法》的制定,提供了一定的经验与内容,有人譬喻说“中国革命是农村包围城市”,邮政法是“地方促进全国”。

政策法规司与法律室

      徒法不能自行,有了法还得有人手操作实施。邮电各级领导敏锐地看到了这一点,上海邮电管理局于1984年较早成立了法律室,邮电部也于1989年正式成立了政策法规司,以统一领导全国邮电系统的法制工作,并要求各地根据实际需要相应设置专门的法制工作机构和专职干部,这些法制机构与专职干部在邮电系统的立法、合同管理、对外谈判、涉法诉讼、法律宣传及协助领导在决策时进行法律上的可行性分析等各方面,都发挥了相当的作用,做到较好的效果。邮电部于1990年8月特地在大连召开“全国邮电法制工作会议”加以肯定和总结推广。通过实践与培训,并与当地司法部门及专业法律事务所合作,全国邮电陆续培养了一批既懂邮电业务又懂法律的邮电自己的法律干部,其中不少人取得了法律与企业法律顾问的资格,成为邮电法制建设的骨干力量,是机构与干部为奠定邮电法制建设基础创造了先决条件。

法律保障邮电也制约邮电

      法律的任务是规范社会行为,公平地协调、保障各方面的正当利益,制止不正当地侵犯,损害他人(单位)权利的行为,从而达到符合社会整体利益的最终目的。邮电在这些年法制建设的探索过程中,对此有较深的体会。就立法而论,由于是部门立法,当年无论是《邮政法》、《邮政法实施细则》、《电信法》、《电信条例》及各种邮电地法方规,行政规章,在起草制订时,邮电都是尽可能地、最大限度地考虑、争取邮电自身的利益,少考虑、甚至不考虑其他各方面的利益,人大在讨论通过这些法规时就一针见血地有过“要求社会者多要求邮电自身者少”的中肯批评。就执法而论,往往也是对有利于邮电者认真,对不利于邮电者放松,有悖于依法治国所要求的“一依三必”:有法可依,有法必依,执法必严,违法必究,由此,形成了法制建设上的偏面性。矫枉过正,邮电加强了对树立正确法律意识的宣传教育,使邮电上下,特别是各级干部充分认识到法律是一把双刃剑,既保障邮电,也制约邮电,必须放眼全局,严于律己,全面执行,不能汲汲于眼前的部门利益而忽视、违背其他有关方面与社会的整体利益,从而拨正了方向。

来日方长,任重道远

      以上论述只是笔者在上世纪八、九十年代所亲历的邮电法制建设起步阶段的若干情况,纯属个人感受,挂一漏万,既不全面更难免阙误,希识者正之??缛胄率兰?,形势发展一日千里,邮电体制改革:邮电分家、电信分营、政企分开,大一统的邮电已成历史陈迹,随着日不暇接的技术创新与层出不穷的业务开发局面的出现,今日之邮电已大异于昔日,作为上层建筑的邮电法制建设如何继往开来不断探索,迅速及时跟上,适应这迅猛变化的经济基础,实在是一个艰难的课题,而对《电信法》《邮政实施细则》的千呼万唤未出来,来日方长,任重而道远,今日邮电领导与法律干部肩负的担子不轻,而众望之所归,相信大家一定能与时俱进地把邮电法制建设搞得更扎实,更完备,百尺竿头更上一层楼,登上一个新的台阶。


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